Lissabon war noch vor Athen

Die Griechenland-Krise ist auch eine Vertragskrise. Das gilt schon deshalb, weil die Diskussion über das Hilfspaket für Athen in Deutschland bereits früh die Frage aufgeworfen hat, ob es europarechts- und grundgesetzkonform ist. Die Bundeskanzlerin hat auf dem Brüsseler EU-Gipfel Ende März vor allem unter Verweis auf die Vorbehalte des Bundesverfassungsgerichts hinsichtlich der europäischen Integration (relativ) hohe Hürden für einen Beschluss zur Aktivierung der Hilfe durchgesetzt. Die Frage nach der Vereinbarkeit der Hilfe mit dem "Bailout-Verbot" von Artikel 125 des neuen "Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union" (AEUV) - es schließt die Haftung eines Euro-Staats für die Schulden eines anderen aus - steht freilich damit weiterhin im Raum. Mit der offiziellen griechischen Anfrage kann es als sicher gelten, dass sich das Bundesverfassungsgericht und der Europäische Gerichtshof damit auseinandersetzen müssen. Politisch und ökonomisch wäre das Bailout-Verbot jedenfalls beerdigt, wenn Griechenland wirklich Hilfe erhält. Sein Sinn besteht darin auszuschließen, dass solide wirtschaftende Euro-Staaten für Schuldensünder einstehen müssen.

Die Griechenland-Krise ist eine Vertragskrise, weil das Bailout-Verbot im Ernstfall offenbar nicht durchsetzbar ist. Der Lissabon-Vertrag im engeren Sinne ist davon freilich nicht berührt. Das Bailout-Verbot hat mit "Lissabon" nichts direkt zu tun, es besteht als Resultat des Maastrichter Vertrags schon bald zwanzig Jahre. Das gilt auch für die zweite, spätestens seit der Finanzkrise erkennbare wirtschaftspolitische Sollbruchstelle des Vertrags: die Bestimmungen "zur Vermeidung übermäßiger Defizite" (Artikel 127 AEUV), die die Einzelheiten der EU-Defizitverfahren regeln. Die Maastrichter Referenzwerte für das Staatsdefizit (3 Prozent des Bruttoinlandsprodukts) und vor allem für die Staatsschuld (60 Prozent) werden von immer weniger Euro-Staaten eingehalten. Angesichts des absehbar schwachen Wachstums in den kommenden Jahren besteht wenig Aussicht auf Besserung.

Die plakative Forderung, der Fall Griechenland dürfe sich nicht wiederholen, lässt nur einen Schluss zu: Weil das Regelwerk für die Währungsunion seinen ersten harten Bewährungstest nicht bestanden hat, muss es geändert werden. Die Regeln müssen solide Finanzpolitik belohnen und unsolide bestrafen. Die Bundeskanzlerin hat zu dieser Diskussion eine Zeit lang konkrete Forderungen beigetragen: Künftige Regeln müssten den Ausschluss von Schuldensündern ermöglichen, es müsse Bestimmungen für einen geregelten Staatsbankrott geben. Es ließe sich vieles hinzufügen.

Euro-Ausschluss

Es ist indes weitgehend unstrittig, dass substanzielle Änderungen der derzeitigen Regeln - zu ihnen gehören auch die Überlegungen des Bundesfinanzministers zu einem Europäischen Währungsfonds - abermals Vertragsänderungen erfordern. Die deutsche Seite hat solche Vertragsänderungen zunächst mehrfach ins Spiel gebracht. Seit dem Gipfeltreffen Ende März sind solche Forderungen indes nicht mehr zu hören. Der Grund ist einfach: Mehrere Staats- und Regierungschefs haben Vertragsänderungen kategorisch ausgeschlossen. Für die "Task Force" unter Leitung des Präsidenten des Europäischen Rates, Herman Van Rompuy, die bis Jahresende Vorschläge zur Verbesserung der Regeln für die Währungsunion erarbeiten soll, gelten zwar keine Denkverbote. Van Rompuy hat aber schon durchblicken lassen, dass er keine Vertragsänderungen ins Auge fasst. Auch EU-Währungskommissar Olli Rehn, der Mitte Mai Vorschläge zur besseren Koordinierung der Haushaltspolitik der Euro-Staaten und zur Verbesserung der EU-Haushaltsaufsicht vorlegen wird, will den Vertrag unangetastet lassen.

Die Abneigung gegen eine Vertragsänderung hat mehrere Gründe. Der erste geht auf die alte Erfahrung zurück, dass keine Regierung etwas beschließen will, das sie selbst in ihrer Handlungsfreiheit einschränken könnte. Das gilt nicht zuletzt für strengere Schuldenregeln. Der zweite, damit zusammenhängende Grund ist, dass den meisten Mitgliedstaaten Merkels Forderungen viel zu weit gehen. Zu viele wären etwa im Ernstfall vom Ausschluss aus der Währungsunion bedroht. Der dritte Grund ist, dass die zähe Ratifikation des Lissabon-Vertrags viele Regierende traumatisiert hat. Sie verweisen wohl zu Recht darauf, dass eine weitere Änderung des Vertrags irgendwo im Ratifikationsprozess scheitern würde.

Lassen sich die Regeln für die Währungsunion auch ohne Vertragsreform verbessern? Die Europäische Kommission ist dieser Meinung und verweist auf den erst mit "Lissabon" in den Vertrag gekommenen Artikel 136 AEUV als Grundlage für mögliche Änderungen des Sekundärrechts, etwa der Verordnung über den Stabilitätspakt. Der Artikel sieht vor, dass der EU-Ministerrat für die Euro-Staaten "Maßnahmen" erlässt, um "die Koordinierung und Überwachung ihrer Haushaltsdisziplin zu verstärken" und für sie "Grundzüge der Wirtschaftspolitik" auszuarbeiten. Die Kommission will diese Bestimmung als eine Art Generalklausel für alle zukünftigen Regeländerungen nutzen.

Hart an der Grenze

Der genaue Inhalt der Kommissionsvorschläge ist noch nicht bekannt. Rehn hat ihn Mitte April aber schon angedeutet. Er will erstens die Instrumente des Stabilitätspakts wieder schärfen. Vor allem will er die Abschreckungswirkung der Regeln verbessern und durchsetzen, dass die im Pakt vorgesehenen Sanktionen - etwa die Streichung von Mitteln aus europäischen Fonds - schneller vollstreckt werden können. Zweitens will er Instrumente schaffen, mit denen sich "makroökonomische Ungleichgewichte" beheben ließen. Zu diesem wegen der deutschen Exportüberschüsse in Deutschland besonders heiklen Punkt bleibt der Kommissar aber bislang sehr vage. Drittens schlägt er einen Mechanismus zur "Krisenbewältigung" vor, der die Modalitäten einer Nothilfe wie im griechischen Fall vorab regeln soll. Die Regeln sollen die Hilfe möglichst unattraktiv machen.

Von Rehns Vorschlägen ist in Deutschland bezeichnenderweise jener auf die lauteste Kritik gestoßen, der mit einiger Sicherheit folgenlos verpuffen wird: die Forderung nach einer "verstärkten Koordination" der nationalen Finanzpolitik. Es ist zwar verständlich, dass die Bundestagsabgeordneten einen Eingriff in ihr "Königsrecht" - das Budgetrecht - befürchten. Doch Rehn hat das gar nicht vor: Ein solcher Vorschlag würde nicht nur auf den Widerstand der nationalen Parlamente stoßen, sondern auch auf den der nationalen Regierungen. Diese wären in einer ihrer Kernkompetenzen ebenfalls massiv durch die EU eingeschränkt. Was der Kommissar fordert, ist im Sinn der stabilitätspolitischen Sache durchaus sinnvoll: Rehn stellt sich einen engeren Informationsaustausch in der Euro-Gruppe vor Aufstellung der nationalen Haushalte vor, mit dem einen oder anderen dezenten Hinweis darauf, wo mehr Sparen sinnvoll wäre.

Diese Vorschläge dürften aber kaum ausreichen, um die Konstruktionsmängel der Währungsunion zu beheben. Entscheidend wird sein, zu welchen Schlüssen Van Rompuys Gruppe kommt. In Brüssel dominiert die Einschätzung, dass sie nicht wesentlich über Rehns Vorschläge hinausgehen wird. Ein stabileres Regelwerk für die Währungsunion wird so kaum entstehen.

Insofern stößt die Griechenland-Krise die bestehenden EU-Institutionen - und auch den Lissabon-Vertrag - tatsächlich an ihre Grenzen. Die damit verknüpften Fragen führen aber nicht nach Lissabon, sondern nach Maastricht. Der damalige Beschluss zur Einführung der Währungsunion hat Kritik hervorgerufen, die heute wieder aktuell ist. So haben die im Vertrag festgelegten Konvergenzkriterien nur solange Bedeutung, bis ein Land der Währungsunion beigetreten ist. Dass sich die Euro-Staaten in den vergangenen Jahren ökonomisch so stark auseinander entwickelt haben, hat der Maastricht-Vertrag nicht verhindert, genauso wenig den starken Anstieg der Staatsverschuldung. Man mag heute beklagen, dass diese Fehlentwicklungen im Lissabon-Vertrag nicht korrigiert wurden. Aber im Zuge der Vertragsreform hatte niemand vor, in dieser Richtung etwas zu unternehmen.

Im Extremfall könnte sich die Griechenland-Krise doch noch als Katalysator für eine Vertragsänderung entpuppen: Würde die Krise weitere Länder erfassen, die dann ebenfalls unterstützt werden müssten, gerieten die Euro-Staaten nicht nur an ihre wirtschaftliche Leistungsgrenze, die Währungsunion stünde dann vor dem Scheitern - und machte die entsprechenden Regeln gegenstandslos.

Der Autor ist Redakteur

der Frankfurter Allgemeinen Zeitung.