Wahlrecht Ausgleichslösung mit Makel

Mit dem im neuen Jahr zur Verabschiedung anstehenden Gesetz wird der Streit um das Wahlrecht in Deutschland fürs erste befriedet sein. Dass Union, SPD, FDP und Grüne die Neuregelung im Konsens getroffen haben, ist eine gute Nachricht.

Dazu bedurfte es freilich der zweimaligen Nachhilfe durch das Bundesverfassungsgericht. 2008 hatte Karlsruhe das Wahlgesetz wegen des Auftretens negativer Stimmgewichte für verfassungswidrig erklärt. Obwohl das einstimmig ergangene Urteil die Möglichkeit geboten hätte, das Problem konsequent und einvernehmlich zu lösen, indem man die Quelle der negativen Stimmgewichte - die vermehrt anfallenden Überhangmandate - austrocknet, wollte die Regierungsseite den Vorteil behalten, der ihr in der aktuellen Konstellation des Parteiensystems durch die Überhangmandate entsteht. Deshalb setzte sie gegen die Opposition ein Gesetz durch, das diese Mandate nicht antastete. Das Vorhaben geriet zum Reinfall. Nicht nur, dass die vom Gericht gesetzte Dreijahresfrist für die Neuregelung missachtet wurde. Der Entwurf geriet auch handwerklich so schlecht, dass er nach der absehbaren Klage der Opposition in Karlsruhe zum Scheitern verurteilt war. Das im Juli gesprochene Urteil erging noch früh genug, um vor der Bundestagswahl 2013 die nun gefundene Lösung herbeizuführen.

Kompromiss im Senat

Zu lösen war die Frage, wie mit den Überhangmandaten umgegangen werden soll. In der Kontinuität zu seiner früheren Rechtsprechung hat Karlsruhe diese auch im neuen Urteil nicht per se für verfassungswidrig erklärt, sondern erst, wenn sie in größerem Umfang anfallen. Dieser Umfang wurde jetzt mit 15 Mandaten genau festgelegt. Dass diese Grenzziehung nicht nur willkürlich, sondern auch logisch unstimmig ist, liegt auf der Hand: 30 Überhangmandate, die sich gleichmäßig auf beide großen Parteien verteilen, verletzen den Gleichheitsgrundsatz weniger als 15 Mandate, die nur einer Seite zugute kommen. Hätten diese wahlentscheidende Bedeutung, wäre mit Sicherheit bald ein neues Verfahren in Karlsruhe zu erwarten. Die Richter nahmen das Risiko in Kauf, um innerhalb des Senats einen Kompromiss zwischen den überhangfreundlichen und -skeptischen Kräften herzustellen. Damit wollten sie eine Konstellation wie beim berühmten Verfahren von 1997 vermeiden, als nur vier Richter das überhangfreundliche Urteil mitgetragen hatten.

Bei der nun gefundenen Lösung hat sich vor allem die Union bewegt. Der Versuchung, die Grenze von 15 zulässigen Überhangmandaten auszuschöpfen, hat sie klugerweise widerstanden. Beide Seiten kamen deshalb rasch überein, dass die Überhangmandate vollständig neutralisiert werden sollten. Dafür gibt es im Prinzip zwei Möglichkeiten: Entweder man verrechnet die Überhänge mit Listenmandaten derselben Partei in anderen Bundesländern oder man gleicht sie durch zusätzliche Mandate für die anderen Parteien aus. Für die Verrechnungslösung traten vor allem die Grünen ein, die von den Überhangmandaten ohnehin keinen Vorteil haben. Die beiden großen Parteien als deren potenzielle Nutznießer taten sich mit dem Vorschlag hingegen schwer, der darauf hinausgelaufen wäre, dass Landesverbände im Land x für Überhänge derselben Partei in Land y hätten "bluten" müssen. Die föderalen Ungleichgewichte, die durch die Überhangmandate erzeugt werden, würden dadurch noch verschärft. Die Verrechnungslösung war Union und SPD deshalb nicht zu vermitteln.

Aufblähung erwartet

Die stattdessen gefundene Ausgleichslösung trägt vor allem die Handschrift der Sozialdemokraten. Danach wird die Zahl der Bundestagssitze soweit erhöht, dass bei der bundesweiten Oberverteilung der Mandate an die Parteien und der Unterverteilung auf die Landeslisten alle Wahlkreismandate auf die Zweitstimmenmandate angerechnet werden können. So wird das Kräfteverhältnis wiederhergestellt, das sich durch die Zweitstimmen ergibt.

Die Parteien werden für die Ausgleichslösung keinen öffentlichen Beifall erwarten können. Die Kritik entzündet sich vor allem an der erwarteten Aufblähung des Bundestages durch Überhang- und Ausgleichsmandate. Der Bund der Steuerzahler beziffert die Mehrkosten für die Amtsausstattung, Entschädigung und Versorgungsansprüche der hinzukommenden Abgeordneten auf bis zu 60 Millionen Euro jährlich. Die einen mögen dies für eine gemessen an den Gesamtkosten des Parlaments geringe Summe halten, die uns die Demokratie wert sein sollte. Die anderen werden von einer instinktlosen Selbstbedienung der Politiker sprechen, die die von ihnen selbst geforderten Sparanstrengungen der öffentlichen Haushalte konterkariere. Die Parteien sollten den Mut haben, für die Ausgleichslösung offensiv einzutreten. Den Vorwurf, mögliche Alternativen außer acht gelassen und den für sich bequemsten Weg gewählt zu haben, werden sie dabei aber wohl nicht entkräften können.

Problematisch an der Ausgleichslösung ist weniger die Vergrößerung des Parlaments an sich als die Tatsache, dass sie die Zahl der Abgeordneten zu einer disponiblen Größe macht. Wie groß der Bundestag ist, steht nicht von vornherein fest, sondern hängt von den Unbilden des Wählerverhaltens ab. Gleichzeitig unterminieren die Zusatzmandate den Sanktionscharakter der Wahl. In Nordrhein-Westfalen stellt die CDU heute zum Beispiel dank der großzügigen Ausgleichsregelung des Landeswahlgesetzes genauso viele Abgeordnete wie in der letzten Legislaturperiode, obwohl sie bei der Wahl im Mai 8,3 Prozentpunkte verlor. Strittig ist außerdem, ob Ausgleichsmandate das Auftreten negativer Stimmgewichte in jedem Fall verhindern können.

Drei "Risikofaktoren"

Simulationsrechnungen des Bundeswahlleiters haben ergeben, dass der 2009 gewählte Bundestag unter dem künftigen Wahlrecht statt 622 (598 reguläre plus 24 Überhangmandate) durch weitere zwei Überhang- und 47 Ausgleichsmandate insgesamt 671 Abgeordnete zählen würde - dies entspricht einer Vergrößerung um 12,2 Prozent (siehe Grafiken auf Seite 4 und 5). 2005 und 2002 wäre die Vergrößerung moderater ausgefallen (4,5 beziehungsweise 2,0 Prozent). Über die Größe des nächsten Bundestages lässt sich im Lichte aktueller Umfragen nur spekulieren.

Drei "Risikofaktoren" für eine starke Aufblähung lassen sich ausmachen. Der erste Faktor betrifft die Überhangmandate. Je mehr davon anfallen, desto mehr Ausgleichsmandate werden nötig. Der zweite Faktor betrifft speziell die Überhänge der CSU. Weil sich die Zahl der Ausgleichsmandate aus dem bundesweiten Überhang ergibt, werden aufgrund des geringen bundesweiten Zweitstimmenanteils der CSU für deren Überhänge wesentlich mehr Ausgleichsmandate benötigt als für CDU-Überhänge. Ein schwaches Zweitstimmenergebnis der CSU, das zu mehr Überhangmandaten führt, könnte die Gesamtzahl der Abgeordneten stark anschwellen lassen. Kritiker wie der Wahlforscher Joachim Behnke sehen hier die eigentliche Achillesferse des neuen Gesetzes.

Der dritte Faktor bezieht sich auf die unterschiedlichen Wahlbeteiligungen in den Ländern. Auch diese versucht das neue Gesetz auszugleichen, um zu gewährleisten, dass hinter jedem Mandat gleich viele Stimmen stehen. Klaffen die Wahlbeteiligungen stark auseinander, kommt es zu einer höheren Zahl an Ausgleichsmandaten. Der Effekt hängt auch damit zusammen, dass das neue Gesetz die von der Koalition zur Vermeidung des negativen Stimmgewichts 2011 eingeführte Vorabverteilung der Sitze auf die Landeslisten zwar beibehält (durch Abschaffung der bis dahin bestehenden Listenverbindungen), dabei aber nicht mehr auf die Wähler, sondern auf die Bevölkerungszahl abstellt. In der ersten Stufe der Verteilung erhält danach jedes Land doppelt soviele Sitze, wie es Wahlkreise hat.

Bei einer starken Vergrößerung des Bundestages könnten die Parteien unter Druck geraten, der jetzt gefundenen Neuregelung eine weitere folgen zu lassen, die die Zahl der Mandate wieder reduziert. Die Gelegenheit dazu bietet sich, weil nach abgeschlossener Volkszählung die 299 Wahlkreise vermutlich ohnehin neu zugeschnitten werden müssen. Dies könnte man nutzen, um entweder die Zahl der Direktmandate soweit abzusenken, dass auch bei einer größeren Zahl von Überhang- und Ausgleichsmandaten die Richtgröße von 600 Abgeordneten im Regelfall nicht nennenswert überschritten wird. Oder man entschließt sich, das Verhältnis von Direkt- und Listenmandaten neu zu justieren. Läge der Anteil der Direktmandate bei 40 statt wie heute 50 Prozent, würden Überhangmandate nicht oder nur in geringer Zahl entstehen und damit auch entsprechend weniger Ausgleichsmandate. Den Nachteil größerer Wahlkreise müsste man dabei in Kauf nehmen.

An einer breiter angelegten Reform der personalisierten Verhältniswahl dürften die Parteien kein Interesse haben. Dies gilt für die Abschaffung des Zwei-Stimmen-Systems ebenso wie für die Fünf-Prozent- Sperrklausel. Vorschläge für eine Personalisierung der Listenwahl ("Kumulieren und Panaschieren") werden nicht einmal für die Landesebene erwogen. Die Bundesrepublik bestätigt damit den auch aus anderen Ländern bekannten Befund, dass Wahlsysteme, sind sie erst etabliert, ein hohes Beharrungsvermögen aufweisen.