aussenpolitik : Europa verliert

Es ist nicht zu leugnen, dass die seit der Ukraine-Krise angespannten Beziehungen zwischen Russland und "dem Westen" zu so manchem Déjà-vu-Erlebnis geführt haben. Der Kalte Krieg ist dennoch nicht zurückgekehrt und damit auch nicht die bipolare Weltordnung, die ihn kennzeichnete. Was die Europäer beschäftigt, ist weltpolitisch nur ein Randphänomen, und der Trend zu einer multipolaren Weltordnung mit immer mehr relevanten Akteuren nimmt weiter zu. Wer in ihr bereits eine wichtige Rolle spielt oder in Zukunft spielen dürfte, ist nicht in allen Fällen eindeutig zu bestimmen. Außer Frage steht, dass die USA unverändert eine globale Supermacht sind und auch bleiben werden. Allerdings haben die vergangenen Jahrzehnte gezeigt, dass auch sie nicht über ausreichende Machtmittel verfügen, um überall auf der Welt ihre Interessen durchsetzen zu können. Keinen Widerspruch erntet darüber hinaus, wer China den Status eines dieser Pole der Weltordnung des 21. Jahrhunderts zuerkennt. Schwieriger ist allerdings schon die Frage zu beantworten, wie es sich mit Russland verhält. Die schiere Größe des Staatsgebietes ist nicht ausreichend, um das sinkende demographische Gewicht und die anhaltende ökonomische Schwäche zu kompensieren.

Reich der Spekulation Ins Reich der Spekulation gerät schließlich, wer darüber nachdenkt, welche Rolle die Europäer wohl zukünftig in der Weltpolitik spielen mögen. Als Kolonialmächte konnten Großbritannien und Frankreich bis in die zweite Hälfte des vergangenen Jahrhunderts hinein als globale Akteure gelten. Dies ist jedoch längst Geschichte und lebt nur noch in dem von vielen als Anachronismus angesehenen Phänomen fort, dass beide Staaten weiterhin zu den fünf ständigen Mitgliedern des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen gehören, die dessen Entscheidungen mit ihrem Veto-Rechts blockieren können.

Alle Bemühungen, den außenpolitischen Bedeutungsverlust der Nationalstaaten unseres Kontinents durch die Europäische Union aufzufangen, haben bislang nur wenig gefruchtet. Als Wirtschaftsraum verfügt sie zwar immer noch über globales Gewicht. Doch selbst auf diesem Gebiet verliert sie an Terrain. Die Wachstumsdynamik ist ihr schon vor geraumer Zeit abhanden gekommen, und die Treiber des technologischen Fortschritts sind zu einem großen Teil längst auf anderen Kontinenten zu finden. Die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen, um als einer der Pole der Weltpolitik gelten zu können, verschlechtern sich somit.

Vor allem aber fehlt es der Europäischen Union an politischen Voraussetzungen, um diese Rolle spielen zu können. Dies ist insofern ernüchternd, als seit mehr als einem halben Jahrhundert darüber diskutiert wird, wie man die Außenpolitik bündeln kann und diese seit dem Maastrichter Vertrag von 1992 immerhin als eine der drei Säulen der EU gilt. Gut zwei Jahrzehnte liegt nun auch bereits der Kölner Gipfel zurück, auf dem sie sich, maßgeblich auf Betreiben der damaligen Bundesregierung, zu der Einsicht durchrang, dass eine Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) auch einer militärischen Komponente bedürfe, und das, was wir heute als Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) verstehen, seinen Anfang nahm.

Betrachtet man lediglich die institutionelle Aufstellung der EU, könnte der Eindruck entstehen, dass Außenpolitik tatsächlich einen hohen Stellenwert hat und klare Zuständigkeiten definiert sind. Die strategischen Grundsätze legt der Europäische Rat der Staats- und Regierungschefs fest. Die konkrete Ausgestaltung der GASP obliegt dem Rat der Außenminister. Das Politische und Sicherheitspolitische Komitee (PSK) aus Diplomaten der Mitgliedstaaten überwacht die operative Umsetzung. Eine Scharnierfunktion kommt der Hohen Beauftragten der EU für Außen- und Sicherheitspolitik zu. Sie ist zugleich Vorsitzende des Außenministerrates und Vizepräsidentin der Europäischen Kommission. Überdies untersteht ihr der Europäische Auswärtige Dienst. Dieser Apparat zeigt heute mit etwa 140 EU-Delegationen in Drittländern und bei internationalen Organisationen große Präsenz auf der diplomatischen Bühne, kann aber seine Möglichkeiten nicht ausschöpfen, solange das Strukturproblem der politischen Willensbildung auf diesem Gebiet ungelöst bleibt. Was als Außenpolitik der EU gilt, wird von den Mitgliedstaaten einstimmig entschieden. Ein derartiges Votum lässt sich zu abstrakten Grundsätzen, denen man sich verpflichtet fühlt, zwar recht einfach herstellen. Dort, wo es zu konkreten Fragen Interessen und Positionen der EU als Ganzes zu bestimmen gilt, tun sich aber häufig Gegensätze zwischen Mitgliedstaaten auf, die eine Entscheidungsfindung verzögern und zu einem Formelkompromiss führen, mit dem sich keine Außenpolitik betreiben lässt. Der Beitrag, den die EU zur Krisenbewältigung auch und gerade in ihrer unmittelbaren Nachbarschaft leistet, entspricht daher nicht dem Gewicht, das sie eigentlich in die Waagschale werfen könnte.

Rotationsprinzip Einen neuen Ansatz zur Überwindung des durch den Zwang zu einstimmiger Entscheidungsfindung hervorgerufenen Dilemmas hat Kanzlerin Angela Merkel (CDU) am 13. November 2018 in ihrer Rede im Europäischen Parlament zur Diskussion gestellt. Sie schlägt einen Europäischen Sicherheitsrat vor, dem auf der Grundlage des Rotationsprinzips immer nur einige der EU-Mitglieder angehören und der seine Tätigkeit mit der Hohen Beauftragten sowie den europäischen Mitgliedern im UN-Sicherheitsrat zu koordinieren hätte. Eine neue EU-Institution vertraglich zu vereinbaren, würde aber erneut der Einstimmigkeit bedürfen. Nicht wenige der kleineren EU-Staaten fürchten, von den größeren für deren Interessen vereinnahmt zu werden. Diese Vorbehalte sind nicht ohne Weiteres aus der Welt zu schaffen. Regierungen haben ihnen Rechnung tragen, weil sie dies als ihren Wählerauftrag ansehen müssen. Immer wieder wurde, nicht zuletzt von deutscher Seite, die Idee lanciert, man solle die ständigen Sitze der Franzosen und Briten im UN-Sicherheitsrat durch einen solchen der EU ersetzen. Abgesehen davon, dass Großbritannien nach dem Brexit hier nicht mehr einzubeziehen ist und die EU dazu erst einmal Mitglied der Vereinten Nationen werden müsste: Wie soll ein französischer Präsident mit einem solchen Vorschlag die Zustimmung der Öffentlichkeit finden können?