hintergrund : Rechtliche Gratwanderung

Die Entschlossenheit war Angela Merkel (CDU) anzusehen. "Wir müssen handeln, und zwar jetzt", sagte die Kanzlerin ernst. Vier Stunden hatte sie zuvor per Videokonferenz mit den Regierungschefs der Länder über die Corona-Lage beraten. Nun präsentierte sie gemeinsam mit dem bayrischen Ministerpräsidenten Markus Söder (CSU) und Berlins Regierendem Bürgermeister Michael Müller (SPD) das Ergebnis: Das öffentliche Leben wird erneut drastisch eingeschränkt.

Seit Mitte März gibt es nun solche Bund-Länder-Regierungstreffen, deren Beschlüsse weitreichende Auswirkungen haben, bis hin zu Grundrechtseingriffen. Sie sind der Versuch, eine nationale Pandemiebekämpfung auf föderaler Grundlage zu ermöglichen. Dabei bewegen sich die Konferenzen in einem außerinstitutionellen Raum. Deshalb haben die Beschlüsse der Runde auch keine formalrechtliche Bindekraft, sondern vielmehr den Charakter einer politischen Vereinbarung. Sie müssen noch in Länderverordnungen oder -gesetze übertragen werden. Auch Zusagen der Bundeskanzlerin, beispielsweise über finanzielle Hilfen, bedürfen einer formalen Beschlussfassung durch das Kabinett und gegebenenfalls den Bundestag.

Historisches Vorbild Es ist nicht das erste Mal, dass in der Bundesrepublik zur Bewältigung einer Krise ein informelles Gremium geschaffen worden ist. Als ein Vorläufer kann der "Große Krisenstab" betrachtet werden, den Kanzler Helmut Schmidt (SPD) nach der Entführung des Arbeitgeberpräsidenten Hanns-Martin Schleyer durch die Rote Armee Fraktion (RAF) im September 1977 eingerichtet hatte. Auch er agierte ohne grundgesetzliche oder sonstige rechtliche Verankerung, verfügte somit im juristischen Sinne über keine Entscheidungskompetenz. Aber er hatte eine wichtige Abstimmungs- und Koordinierungsfunktion, um in einer Ausnahmesituation sowohl die Länder als auch die parlamentarische Opposition in das Regierungshandeln einzubeziehen. Allerdings unterschied sich der Krisenstab Schmidts an einem entscheidenden Punkt von der Bund-Länder-Runde Merkels: Er tagte geheim.

Offene Kontroversen Davon kann heute keine Rede sein. Nicht nur, dass die Beschlüsse umgehend veröffentlicht werden, auch Diskussionsprozesse und Konflikte werden über die Beteiligten nach außen getragen. Die Transparenz ist also weitaus höher. Dazu gehört, dass abweichende Positionen einzelner Länder durch schriftliche Protokollerklärungen dokumentiert werden.

Krisenzeiten sind immer Zeiten der Exekutive. Das gilt auch und gerade für den staatlichen Umgang mit der Covid-19-Bedrohung. Demokratische Gemeinwesen stellt das zwangsläufig vor schwierige Herausforderungen, selbst in einem föderalen System, in dem nicht wie in Frankreich eine Zentralregierung "durchregieren" kann. Denn sowohl auf Bundes- als auch auf Länderebene ist es eine Gratwanderung, notwendiges schnelles und entschlossenes Regierungshandeln mit berechtigten Ansprüchen der Legislative in Einklang zu bringen. Dass über die Bund-Länder-Gespräche die Oppositionsparteien im Bundestag mit Ausnahme der AfD beteiligt sind, schwächt das Problem nur unwesentlich ab, zumal das für die FDP nur indirekt gilt, da sie im Gegensatz zu Grünen und Linken keinen Ministerpräsidenten stellt.

Parlamentsbeteiligung Bisher spielen die deutschen Parlamente in der Coronakrise eher eine Nebenrolle. Das heißt keineswegs, dass insbesondere der Bundestag ohne Bedeutung gewesen wäre. Nicht nur, dass es seit dem Frühjahr zahlreiche Debatten im Reichstag zur Coronalage gegeben hat, vor allem wurden seitdem 24 Gesetze geändert oder neu verabschiedet - vom "COVID19-Krankenhausentlastungsgesetz" bis zum Sozialschutzpaket II. Die milliardenschweren Hilfsprogramme zur wirtschaftlichen und sozialen Abfederung der Pandemie gingen alle durch den Bundestag.

Für etliches andere benötigt die Bundesregierung allerdings keine Parlamentsbeteiligung. Dazu zählt der sogenannte Corona-Bonus: Im April ermöglichte das Bundesfinanzministerium Arbeitgebern per Erlass eine steuer- und sozialversicherungsfreie Sonderzahlung an ihre Beschäftigten in Höhe von bis zu 1.500 Euro. Vor allem jedoch kann das Bundesgesundheitsministerium vieles alleine per Anordnung oder Rechtsverordnung regeln - wozu es vom Bundestag ausdrücklich ermächtigt wurde. Am 25. März beschloss er das "Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite". Mit dieser Änderung des Infektionsschutzgesetzes wurden dem Gesundheitsministerium bei gefährlichen Infektionskrankheiten weitgehende Eingriffsmöglichkeiten eingeräumt. Und genau solch eine "epidemische Lage von nationaler Tragweite" stellte der Bundestag am selben Tag fest. Von dieser - zeitlich begrenzten - Ermächtigung hat Minister Jens Spahn (CDU) ausgiebig Gebrauch gemacht, von der "Verordnung zur Aufrechterhaltung und Sicherung intensivmedizinischer Krankenhauskapazitäten" bis zur "SARS-CoV-2-Arzneimittelversorgungsverordnung".

Entfristung Spahn hätte gern seine Sonderbefugnisse über den 31. März 2021 hinaus verlängern lassen. Doch daraus dürfte nichts werden. Im vom Bundeskabinett in der vergangenen Woche beschlossenen "Dritten Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite" ist sein ursprüngliches Vorhaben, künftig unbefristet eigenmächtig Verordnungen erlassen zu können, soweit dies "zum Schutz der Bevölkerung vor einer Gefährdung durch schwerwiegende übertragbare Krankheiten erforderlich ist", nicht mehr enthalten.

Wie kann ein demokratischer Staat verantwortungsvoll und angemessen auf ein dynamisches Infektionsgeschehen reagieren? Mit unterschiedlicher Tonalität fordern mittlerweile alle Oppositionsparteien eine stärkere Beteiligung des Bundestags. Die Beschlüsse von Bund und Ländern nur noch nachträglich zur Kenntnis nehmen, reicht ihnen nicht. Auch Bundestagspräsident Wolfgang Schäuble (CDU) hat angemahnt, "dass der Bundestag seine Rolle als Gesetzgeber und öffentliches Forum deutlich machen muss, um den Eindruck zu vermeiden, Pandemiebekämpfung sei ausschließlich Sache von Exekutive und Judikative".

Legitimation Den Bundestagsfraktionen hat Schäuble ein von ihm in Auftrag gegebenes Gutachten des Wissenschaftlichen Dienstes übermittelt, in dem festgestellt wird, dass das Rechtsstaats- und das Demokratieprinzip den parlamentarischen Gesetzgeber dazu verpflichte, "wesentliche Entscheidungen selbst zu treffen und nicht der Verwaltung zu überlassen". Je intensiver und breiter der Grundrechtseingriff sei, desto höher müsse die parlamentarische Regelungsdichte sein Als "sehr problematisch" nennt der Wissenschaftliche Dienst die Rechtsverordnungspraxis des Bundesgesundheitsministeriums. "Das demokratische Legitimationsniveau solcher Verordnungen könnte und sollte dadurch erhöht werden, dass die Verordnungen unter einen Zustimmungsvorbehalt des Bundestags gestellt werden", heißt es dort.

Ebenso plädiert der Wissenschaftliche Dienst für die inhaltliche und zeitliche Beschränkung der im Infektionsschutzgesetz festgeschriebenen Verordnungsermächtigungen der Landesregierungen. Das ist ein zentraler Punkt. Denn das Infektionsschutzgesetz ermöglicht ihnen, unter bestimmten epidemiologischen Voraussetzungen, Verordnungen zu erlassen, die grundgesetzlich garantierte Freiheitsrechte einschränken: die Freiheit der Person, die Freizügigkeit, die Versammlungsfreiheit, die Unverletzlichkeit der Wohnung und das Brief- und Postgeheimnis. Eine Einbeziehung der Landesparlamente bei solch tiefgreifenden Entscheidungen ist hingegen nicht vorgesehen.

Protokollerklärung Die Folge davon ist, dass auf der Grundlage der gemeinsamen Bund-Länder-Beschlüsse sowohl im Frühjahr als auch jetzt im Herbst weitgreifende Grundrechtseinschränkungen nur per Länderverordnungen beschlossen worden sind. Dafür gab es substanzielle Gründe, das ändert aber nichts an der grundsätzlichen Problematik, die Thüringens Ministerpräsident Bodo Ramelow (Die Linke) als Protokollerklärung an den Beschluss vom 28. Oktober hat anfügen lassen: Die Regierungschefs der Länder nähmen bei ihrem Treffen mit der Kanzlerin zwar "eine wichtige strukturierende Aufgabe wahr", aber die dürften sie auch "nicht überstrapazieren". Vielmehr müssten sie sich "im Hinblick auf die Stärkung der Legislative bei der Pandemiebewältigung ihrer Funktion und der Grenzen ihrer Kompetenzen bewusst sein", heißt es in der Protollerklärung. Tatsächlich wird auch in den Landtagen der Ruf nach einer stärkeren Beteiligung lauter. Das erscheint nachvollziehbar, denn der Einfluss der Kanzlerin ist begrenzt. Sie kann mahnen und appellieren, aber entscheidend sind die Ministerpräsidenten.

Der Autor ist Redakteur der taz.