Umsetzung von Infrastruktur-Großprojekten : Noch viel zu langsam fürs "Deutschlandtempo"
Planungs- und Genehmigungsverfahren dauern in Deutschland zu lange. De LNG-Sonderregelungen sind aus Sicht von Umweltschutzverbänden aber der falsche Weg.
Planung, Genehmigung, Bau und Netzanschluss von Windkraftanlagen dauern rund fünf Jahre. Die Koalition will nicht nur solche Infrastrukturvorhaben beschleunigen.
Der Befund ist nicht neu. Planungs- und Genehmigungsverfahren dauern in Deutschland zu lange. 20 Jahre dauert derzeit die Umsetzung eines Großprojektes auf der Schiene. Für eine Windenergieanlage müssen von der Vorprüfung bis zum Anschluss am Netz durchschnittlich fünf Jahre veranschlagt werden.
Doch es kann auch in Deutschland schneller gehen. Beleg dafür ist der Bau der LNG-Terminals im "Deutschlandtempo", wie Bundeskanzler Olaf Scholz (SPD) jüngst anlässlich der Eröffnung eines Flüssiggas-Terminals in Wilhelmshaven sagte. Kein Jahr brauchte es für Planung, Genehmigung und Bau. Möglich wurde dies zum einen durch eine Fokussierung der Planungs- und Genehmigungskompetenzen auf dieses Projekt - und vor allem durch die im Sommer gesetzlich geregelte Aussetzung der Umweltverträglichkeitsprüfung. Im LNG-Beschleunigungsgesetz der Koalitionsfraktionen (20/1742) heißt es: Wegen der derzeitig bestehenden Ausnahmesituation, die eine schnelle und verlässliche Sicherung der Energieversorgung durch LNG erfordert, werde den Genehmigungsbehörden ermöglicht, "vorübergehend und unter klar definierten Bedingungen" von bestimmten Verfahrensanforderungen, "insbesondere im Bereich der Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP)", abzusehen.
„Das ist jetzt das neue Deutschlandtempo, mit dem wir Infrastruktur voranbringen und es soll Vorbild sein, nicht nur für diese Anlage, sondern noch für viele, viele andere.“
"Das ist jetzt das neue Deutschlandtempo, mit dem wir Infrastruktur voranbringen und es soll Vorbild sein, nicht nur für diese Anlage, sondern noch für viele, viele andere", hatte Bundeskanzler Scholz bei der Einweihung des Terminals erklärt. Der LNG-Turbo und die Aussagen des Kanzlers haben natürlich Begehrlichkeiten geweckt. Schnellere Planungs- und Genehmigungsverfahren braucht es schließlich auch abseits der Flüssiggas-Terminals.
Beispielsweise beim Bau von Windkraftanlagen. Der gesamte Prozess bis zur Genehmigung dauere derzeit fünf bis sieben Jahre, sagt Peter Horntrich vom Wind- und Solarprojektentwickler VSB Neue Energien Deutschland GmbH. "Wir sichern erst die Flächen, gehen dann in die Erfassung und danach werden die Umweltgutachten erstellt." Erst im Anschluss folge das Genehmigungsverfahren, bei dem es in der Regel Nachforderungen gebe. Die erteilte Genehmigung könne dann noch beklagt werden. Selbst wenn das Ergebnis der nicht selten sehr langen Gerichtsverfahren über mehrere Instanzen positiv ist, "kann es sein, dass die ursprünglich geplante Anlage gar nicht mehr realisierbar ist", sagt er.
Theoretisch ginge es schneller, aber Behörden stellen viele Nachforderungen
Theoretisch geht das alles viel schneller, aber: Die oftmals überlasteten Behörden hätten Angst vor Fehlern und würden immer wieder Nachforderungen an die Planer stellen und sehr ins Detail gehen, obwohl beispielsweise das Schutzniveau beim Arten- oder Umweltschutz schon sehr hoch sei, beklagt der Projektentwickler. "Die Verfahren sind für alle Beteiligten sehr komplex und aus meiner Sicht oft auch unnötig kompliziert."
Die Öffentlichkeitbeteiligung sieht er nicht als Problem an. "Wir haben ja eine gute Planung, die wir auch präsentieren können. Hier liegt auch nicht das große Verzögerungspotenzial." Verzögernde Wirkung hätten - neben dem langen Genehmigungsprozess - die eingereichten Klagen. Die kämen gar nicht mehr so oft von den großen Verbänden, "die durchaus lösungsorientiert sind". Sie kämen eher von kleineren Naturschutzverbänden, die sich auf Klagen gegen Windkraft spezialisiert hätten, "und nur auf Verhinderung aus sind".
Mit Blick auf die LNG-Genehmigung sagt Horntrich. "Wir müssen nicht alles in einem halben Jahr durchpeitschen." In einem überschaubaren Rahmen sollte es aber bleiben. Komme man von fünf bis sieben Jahren auf die Hälfte runter, "wären wir schon einen ganzen Schritt weiter".
Hohe Kosten für die Planung
Manche Investoren werfen angesichts der langen Dauer der Verfahren auch das Handtuch. So geschehen beispielsweise bei der geplanten Errichtung des Pumpspeicherwerkes Atdorf oberhalb von Bad Säckingen und Wehr in Baden-Württemberg, wie Gerd Krieger vom Verband der Maschinen- und Anlagenbau (VDMA) darstellt. Projektstart war 2007. 2009 wurde das Raumordnungsverfahren eingeleitet, 2010 erfolgte die Raumordnerische Beurteilung. Beginn des Planfeststellungsverfahrens war 2011 - verbunden mit einem Runden Tisch Atdorf. Zwischen 2012 und 2015 erfolgte die Vor- und Vollständigkeitsprüfung in intensiver Behördenabstimmung, wobei es mehr als 470 Behördentermine gab. 2015 wurden die Antragsunterlagen für vollständig erklärt, der Plan ein Jahr später offengelegt, ehe 2017 der Erörterungstermin anstand.
"Es gab eine frühzeitige und umfangreiche Bürgerbeteiligung", sagt Krieger. Der Planfeststellungsantrag habe rund 2.100 Dateien in einem Umfang von 14,5 GB umfasst. "Das waren 124 gedruckte Ordner mit rund 20.000 Seiten." Für die Planoffenlegung in den Gemeinden und für die Träger öffentlicher Belange seien rund 6.000 Ordner produziert worden, die 41 Paletten in Anspruch genommen hätten. Auf 80 Millionen Euro beziffert er die bis dahin angefallenen Planungskosten.
Lange Verfahrensdauer ist eine der Gründe, warum sich Investoren zurückhalten
Als die verbleibende Dauer des Planfeststellungsverfahrens von der Genehmigungsbehörde nach dem Erörterungstermin auf weitere drei bis vier Jahre bis zum Planfeststellungsbescheid geschätzt wurde - verbunden mit weiteren Planungskosten von etwa 15 bis 20 Millionen Euro - wurde seitens der Investoren die Reißleine gezogen.
"Die lange Verfahrensdauer und die hohen Kosten sind neben den Unsicherheiten im Strommarkt einer der Gründe für die zögerliche Haltung der Unternehmen, in den Erhalt und den Ausbau von Pumpspeichern zu investieren", sagt Krieger. Pumpspeicher, so fordert er, sollten bei den geplanten Gesetzen zur Beschleunigung von Genehmigungsverfahren für kritische Infrastruktur und erneuerbare Energie vollumfänglich mitberücksichtigt werden.
Koalition uneins, welche Projekte beschleunigungswürdig sind
Schneller Planen und Genehmigen will auch die Bundesregierung - bislang aber nur bei Erneuerbare-Energien-Projekten. Diese lägen im "überragenden öffentlichen Interesse" und dienten der öffentlichen Sicherheit, heißt es im novellierten Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG 2023).
Bundesverkehrsminister Volker Wissing (FDP) möchte, dass die Regelungen auch für den Bau von Autobahnen gelten. Auch dies liege im überragenden öffentlichen Interesse, findet er. Wissing plant einen Gesetzentwurf, der auch Regelungen aus dem LNG-Beschleunigungsgesetz für den Straßenbau möglich macht. Die Grünen halten dagegen. Sie sind allenfalls bereit, marode Autobahnbrücken zu integrieren - keinesfalls aber den Bau neuer Autobahnen. Straßenbau dürfe nicht wichtiger genommen werden als Umwelt- oder Klimaschutz, sagt Bundesumweltministerin Steffi Lemke (Grüne).
Die Ampel will Gerichtsverfahren zu Infrastrukturprojekten verkürzen. Ein nach Kritik erheblich geänderter Gesetzentwurf passierte nun den Bundestag.
Prozesse vor Verwaltungsgerichten sollen zeitlich gestrafft werden. Koalition reagiert auf erhebliche Kritik am Gesetzentwurf der Bundesregierung.
In der aktuellen EEG-Novelle ist im Übrigen von einem Verzicht auf die Umweltverträglichkeitsprüfung nicht die Rede, anders als im LNG-Gesetz. Einen solchen Verzicht brauche es für schnellere Genehmigungsverfahren auch nicht, sagt Oliver Powalla, Teamleiter Energiepolitik beim Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (BUND). Bei den schwimmenden Anlagen hätten trotz ausgesetzter UVP teilweise dennoch qualitativ gleichwertige Umweltschutzuntersuchungen stattgefunden, "obwohl die gesetzliche Pflicht dazu nicht besteht". Die Beachtung von Umweltschutzstandards sei so aber zu einer willkürlichen Entscheidung der Betreiber geworden. "Offensichtlich steht eine umfangreiche Umweltverträglichkeitsprüfung einer zeitnahen Genehmigung aber nicht im Weg", sagt Powalla. Es stelle sich daher die Frage, "warum diese rechtliche Vorgabe überhaupt gestrichen werden musste".
Umwelthilfe kritisiert LNG-Regelung als Freibrief
Bei der Deutschen Umwelthilfe (DUH) hält man das LNG-Beschleunigungsgesetz in seiner Wirkung für hoch problematisch. Es sei von den zuständigen Behörden als Freibrief verstanden worden, LNG-Projekte ohne vorherige Bedarfsprüfung zuzulassen, sagt DUH-Bundesgeschäftsführer Sascha Müller-Kraenner und kommt zu dem Urteil: "Das ist schon sehr nahe an der verfassungsrechtlich eigentlich unzulässigen Legalplanung."
Darüber hinaus seien wichtige Umweltfragen durch den Wegfall der Umweltverträglichkeitsprüfung nur sehr oberflächlich geprüft worden, "wenn überhaupt". Das habe zu großzügigen Umweltrabatten für die Projekte geführt.
Aus Sicht der DUH lassen sich die Verfahren schon unter dem geltenden Recht deutlich beschleunigen. Die Gründe für langsame Planungen und Genehmigung lägen häufig im Vollzug, nicht in den rechtlichen Vorgaben. Auch eine frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung könne helfen, Projekte zu beschleunigen, sagt der DUH-Bundesgeschäftsführer.
Klare Prioritätensetzung gefordert
Eine klare Prioritätensetzung fordert der BUND. Es müsse deutlich gemacht werden, welche Verfahren prioritär zu bearbeiten und umzusetzen sind und welche nicht. "Weder die Ziele für den Klimaschutz von Paris als auch für den Erhalt der biologischen Vielfalt von Montreal erlauben ein ,Weiter so' mit den Planungen und Vorhaben der letzten 40 Jahre", betont BUND-Vertreter Powalla. Für ihn steht fest: "Eine gleichzeitige Beschleunigung aller Verfahren ist faktisch unmöglich, Ressourcen sind und bleiben begrenzt." Daher komme man um eine Priorisierung nicht herum.