Föderalismus : Es ist kompliziert
Der Bund ist zuständig für den Zivilschutz, die Länder und Gemeinden für den Katastrophenschutz. Wie greift im Fall der Fälle eine Hand in die andere?
Im zu heißen und zu trockenen Sommer 2022 kämpften im Berliner Grunewald gut eine Woche lang Haupt- und Ehrenamtliche im munitionsbelasteten Gebiet gegen Flammen an. In der Sächsisch-böhmischen Schweiz hielt ein Brand Retter und Anwohner mehr als drei Wochen in Atem. Auch der Hardtwald bei Karlsruhe brannte und der Harz, das osthessische Cölbe oder Rehfeld im Süden Brandenburgs waren besonders betroffen. Wer in den vergangenen Monaten die Situation in Deutschlands Wäldern und auf vielen Felder verfolgte, konnte schnell den Überblick verlieren. Die Zahl der Waldbrände, die allein in Deutschland wüteten, ist noch nicht bekannt. Fest steht aber, dass sie einen hier nie gekannten Höhepunkt erreicht hat. Bei all diesen Lagen arbeiteten Einsatzkräfte verschiedenster Einheiten und Organisationen zusammen - oft weit über räumliche Grenzen und originäre Zuständigkeiten hinweg.
Waldbrände sind nur eine von vielen Großschadenslagen, die Deutschland treffen und trafen. Kriege und Unfälle, Extremwetterereignisse und Pandemien zählen zu den größten Herausforderungen für Menschen. Die Flut im Ahrtal im Sommer 2021, das Zugunglück von Eschede im Juni 1998 oder die Corona-Pandemie sind andere Beispiele. Die Helfer in solchen Fällen kommen aus Feuerwehren, sind im Arbeiter-Samariter-Bund (ASB) oder beim Deutschen Roten Kreuz (DRK) engagiert oder tragen die blauen Uniformen des Technischen Hilfswerks (THW). Bis zu dem Zugunglück in Eschede war die Bewältigung von Großschadenslagen in Deutschland wenig strukturiert und organisiert. Dies änderte sich durch das Unglück, das als Meilenstein dabei gilt.
Vielzahl von Gesetzen und Verordnungen regelt Umgang und Zuständigkeiten
In der föderalistischen Bundesrepublik regelt eine Vielzahl von Gesetzen und Verordnungen den Umgang mit und die Zuständigkeit bei Großschadensereignissen. Das Zivilschutz- und Katastrophenhilfegesetz, kurz ZSKG, gibt beispielsweise auf Bundesebene den Rahmen für den Zivilschutz im Verteidigungs- und Konfliktfall oder bei Katastrophenereignissen vor. Die Brand- und Katastrophenschutzgesetze der Länder sowie entsprechende Verordnungen definieren den Aufbau und die Umsetzung von Hilfsstrukturen im Bereich der Landes- oder nachgeordneten Gebietskörperschaften. Sie regeln, wie Einheiten auszusehen haben - etwa als Fachgruppe oder als Zug - und legen fest, wer in welchem Bereich die Führung übernimmt. Feuerwehrbedarfs- und Entwicklungspläne oder Tätigkeitsverordnungen regeln die rechtlichen Grundlagen auf Kommunal- und Kreisebene.
Das Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK) ist als Bundesoberbehörde für zivile Sicherheit zuständig. Dabei unterteilt sich der Bevölkerungsschutz insgesamt in den Zivil- und Katastrophenschutz, wie Anuschka Johnson vom BBK erklärt: "Der Katastrophenschutz liegt in der Verantwortung der Länder und hat das Ziel, die Bevölkerung in Friedenszeiten vor Katastrophen, wie beispielsweise schweren Naturkatastrophen oder großen Unfällen oder Unglücken zu schützen. Der Schutz der Bevölkerung vor kriegsbedingten Gefahren liegt hingegen in der Zuständigkeit des Bundes. Hier sprechen wir von Zivilschutz."
Feuerwehren und der Rettungsdienst haben Sonderrolle
Für Letzteres würden Bund und Länder in Form eines "doppelten Ansatzes" zusammenarbeiten, erklärt Johnson. Denn während der Zivilschutz zum einen auf Einheiten des Katastrophenschutzes der Länder zurückgreife, unterstütze er zum anderen mit Ressourcen des Bundes wie beispielsweise dem THW oder der Einrichtung von bundeslandübergreifenden Medizinischen Taskforces (MTF). Das THW mit seiner herausragenden Rolle im föderal-organisierten Bevölkerungsschutz unterstütze vor allem dort mit Kräften, "wo es um fachliches Spezialwissen geht oder wo große Technik und Logistik gefragt sind", erklärt Manuel Almanzor, Landesbeauftragter des THW im Landesverband Bremen-Niedersachsen.
„Weltweit einmalig ist, dass Bevölkerungsschutz in Deutschland überwiegend durch ehrenamtliche Einsatzkräfte gestemmt wird.“
Eine Sonderrolle nehmen die Feuerwehren und der Rettungsdienst ein. Sie sind im Zuge der örtlichen Gefahrenabwehr beziehungsweise lokalen Notfallversorgung in Verantwortung der Kommunen und kommunalen Gebietskörperschaften. In der Regel sind sie damit die erste Ebene des Bevölkerungsschutzes, wobei Ereignisse wie Großschadenslagen schnell dazu führen, dass überörtliche Einheiten hinzugezogen werden müssen. Weltweit einmalig ist, dass Bevölkerungsschutz in Deutschland überwiegend durch ehrenamtliche Einsatzkräfte gestemmt wird. Diese bereiten sich in ihrer Freizeit auf Ausnahmesituationen vor, trainieren Brandbekämpfung, Verletztenversorgung und die Betreuung Betroffener. BBK-Sprecherin Johnson bezeichnet sie als "Rückgrat" des Hilfeleistungssystems. Beziffert wird ihre Zahl vom Bundesinnenministerium auf 1,7 Millionen.
Die Rolle der Ehrenamtlichen im deutschen Bevölkerungsschutzsystem
Die Zuständigkeiten bei Großschadenslagen sind nach dem Subsidiaritätsprinzip geregelt, wobei es zunächst die Gebietskörperschaften sind, die für die Umsetzung von Rettungs- und Notfallmaßnahmen verantwortlich sind. Bei gebietsübergreifenden Ereignissen etwa können die zuständigen Regierungspräsidien oder Innenministerien die Führung übernehmen. Landräte oder Bürgermeister fungieren in der Regel als örtliche Entscheider, geben die operative Einsatzleitung aber oftmals an entsprechend qualifizierte Feuerwehrleute ab. Von dieser Ebene aus können im Krisenfall auch Warnmeldungen über die Katastrophenvorsorge Apps Nina oder Katwarn und die öffentlichen Medien versandt werden. Bei einem regionalen Katastrophennotstand erfolgt (Bundes-)Hilfe auf Anforderung einer Landesregierung. Nur auf dieser Grundlage können weitere Kräfte, etwa Polizeikräfte anderer Länder oder Angehörige der Bundeswehr in den hoheitlichen Einsatz kommen.
Dass die oft kleinteilige und länderabhängige Struktur des Bevölkerungsschutzes nicht immer funktioniert, legte etwa die Flutkatastrophe in Westdeutschland im vergangenen Jahr offen. Wie unter anderem eine WDR-Recherche zur Dokumentation "Die Flut - Chronik eines Versagens" zeigte, leidet der Austausch der verschiedenen Institutionen und Organisationen oftmals - was lebensgefährlich werden kann. Nicht selten schlägt sich dies auch auf die ehrenamtlichen Helfer nieder. Angesichts des enormen Anstiegs von gebietsübergreifenden Einsatzlagen wie Waldbränden, der Corona-Pandemie oder zahlreicher Hochwasser fordern unter anderem Hilfsorganisationen eine einheitlichere Steuerung und Ausstattung der Einsatzkräfte. Mit dem Wunsch nach einem "Krisenatlas Deutschland" wandte sich beispielsweise der ASB im Rahmen der Fachmesse "Rettmobil" im Juli an die Politik. Die Organisation forderte unter anderem eine bundeseinheitliche Regelung zur beruflichen Freistellung von ehrenamtlichen Einsatzkräften sowie eine zentrale Krisenkoordination für Großschadenslagen im Bundesgebiet.
Rückgrat des Hilfeleistungssystems
Allein 25.000 Menschen sind in Deutschland in Krisenvorsorge und Katastrophenschutz des ASB aktiv. Sie beteiligen sich bei der Wasserrettung, in Rettungshundestaffeln oder im Sanitäts- und Betreuungsdienst.
Für Michael Schnatz, Fachbereichsleiter Bevölkerungsschutz beim ASB-Bundesverband, ist das Thema der Ehrenamtlichen mehr als nur eine Zahl: "In Anbetracht der zunehmenden, oftmals komplexen Krisen, ist es elementar, dass sich möglichst viele Menschen für unsere Gesellschaft engagieren. Zugleich müssen wir die Schwerpunkte unserer Ausbildung und Einsatzmöglichkeiten den neuen Bedingungen anpassen."
Zu diesen Bedingungen zählen laut Schnatz vor allem die Umstände von Fluchtbewegungen, Klimawandel und Cybergefahren, die einen immer größeren Einfluss auf den Bevölkerungsschutz in Deutschland bekommen. "Wir müssen es schaffen, innerhalb der Bevölkerung eine Resilienz auszubauen, um mit Krisen umgehen zu können", sagt Schnatz und führt beispielhaft die BBK-Empfehlung zum Notvorrat an Lebensmitteln und Wasser an. Engagierte aus dem Bevölkerungsschutz seien dabei geeignete Multiplikatoren, da sie sich kontinuierlich mit Gefahrenlagen auseinandersetzen und die entsprechenden Strukturen kennen.
Der Bevölkerungs- und Katastrophenschutz wird in den kommenden Jahren ein Riesenthema. Jetzt eingeleitete Maßnahmen sind erst der Anfang.
Ohne Freiwillige ginge beim Technischen Hilfswerk nichts. Nur zwei Prozent der Mitarbeiter sind hauptamtlich im Dienst, 98 Prozent arbeiten ehrenamtlich.
Die Streitkräfte sind längst ein unverzichtbarer Bestandteil der Katastrophenhilfe. Dies haben sie immer wieder bewiesen.
Auch der ASB sehe sich, sagt Schnatz, immer stärker mit den sich verändernden Rahmenbedingungen von Schadenslagen konfrontiert. Aktualisierte Ausbildungskonzepte würden seit etwa fünf Jahren auf die bundesländerübergreifende Zusammenarbeit verschiedener Einsatzkomponenten abzielen. Denn wenngleich der ASB föderal strukturiert sei, käme es immer häufiger zu überörtlichen Einsätzen.
Neben dem ASB sind mit der Johanniter Unfall Hilfe (JUH), dem Malteser Hilfsdienst (MHD), der Deutschen Lebensrettungsgesellschaft (DLRG) und dem Deutschen Roten Kreuz vier weitere große Hilfsorganisationen im Bevölkerungsschutz aktiv. Sie werden als BOS - Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben - zusammengefasst und sind in der Regel durch die jeweiligen Rechtstexte der Länder in den Bevölkerungsschutz integriert. Hinzu kommen kleinere Organisationen wie der Bundesverband Rettungshunde (BRH) oder Isar Germany, die auf Landesebene in die Katastrophenschutzstrukturen eingebunden sind und mit Spezialaufgaben - etwa der Suche nach Vermissten und Verschütteten - auch bei Großlagen zum Einsatz kommen. Eine Ausnahme bilden das DRK sowie MHD und JUH: Im Rahmen des DRK-Gesetzes können diese im Bereich Zivilschutz auch zur Unterstützung des Sanitätsdienstes der Bundeswehr herangezogen werden. Zivilschutzthemen sind daher fester Bestandteil von Ausbildung und Übungen. Ergänzt wird die Arbeit im deutschen Bevölkerungsschutzsystem durch Auslandseinheiten der Organisationen.
Der Autor arbeitet als freier Journalist und Fotograf in Erfurt.